چشم‌انداز روابط اقتصادی ایران و اروپا در سال ۱۳۹۸

محمود جوادی

دانش آموخته دکتری مطالعات اروپا دانشگاه تهران

مقدمه

افق آینده پژوهی راهبردی:  جمهوری اسلامی ایران با هدف «شکستن فضای خصمانه جبهه استکبار» علیه خود و همچنین دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی مطلوب اقدام به امضا و اجرای توافق برجام نمود. به دیگر سخن، برجام نه‌تنها توافقی اقتصادی برای جمهوری اسلامی ایران به شمار می‌آید، بلکه ماهیتی راهبردی داشته و فضای تنفسی برای جمهوری اسلامی ایجاد کرده است. نیاز کشور به واردات و بومی‌سازی فناوری‌های جدید، جذب سرمایه‌گذاری خارجی، تقویت تجارت و همکاری‌های مالی-بانکی و به‌طورکلی ورود تدریجی جمهوری اسلامی به اقتصاد جهانی در پرتو اجرای کامل برجام بخصوص از سوی طرفین غیرایرانی متعاهد به برجام محقق می‌گردید، حال‌آنکه خروج ایالات‌متحده آمریکا از این توافق در 18 اردیبهشت 1397 (8 مه 2018) و اعمال مجدد تحریم‌ها در دو مرحله باعث شد تا دیگر طرف‌های متعاهد به برجام درصدد حفظ و نجات برجام بر آیند و جمهوری اسلامی را با انتفاع اقتصادی از این توافق، به آن پایبند نگاه دارند.

در این چارچوب، طرف‌های اروپایی متعاهد به برجام –که آن را توافقی راهبردی-امنیتی دانسته، دستاورد دیپلماسی چندجانبه خود معرفی کرده و مدعی نقش‌آفرینی مثبت این توافق در صلح و ثبات منطقه‌ای و جهانی هستند– تلاش داشته‌اند تا با ایجاد ابتکارعمل­هایی غالباً اقتصادی-مالی، ایران را از منافع اقتصادی این توافق منتفع سازند. در این بین، انواع راهکارها ازجمله تأسیس بانک ایران-اروپا با گرش مالی غیردلاری، تضمین تجارت اروپا با ایران از سوی بانک‌های مرکزی کشورهای اروپایی و یا بانک سرمایه‌گذاری اروپایی و نظایر آن پیشنهاد شد که درنهایت «قوانین مسدودساز» که از 16 مرداد 1397 (7 اوت 2018) اجرایی شده و «ابزار حمایت از تبادلات تجاری» موسوم به «اینستکس» که در تاریخ 11 بهمن 1397 (۳۱ ژانویه ۲۰۱۹) معرفی و رونمایی شد، به‌عنوان دو سازوکار تضمینی و اجرایی در دستورکار اروپا برای حفظ برجام قرار گرفت. بر این اساس، اگر توافق برجام به‌عنوان نقطه عطف گشایش مجدد روابط بین ایران و اروپا باشد، «اینستکس» نیز نقطه عطف تلاش‌های اروپا در بهره‌مندی ایران از مزایای اقتصادی این توافق و به‌طورکلی استمرار و گسترش روابط تجاری بین ایران و اروپا در پرتو تحریم‌های ثانویه آمریکا می‌باشد. بر این اساس، هرگونه آینده‌پژوهی در خصوص چشم‌انداز روابط اقتصادی ایران و اروپا در سال پیش رو از منظر اقتصاد سیاسی منوط به تحلیل اوضاع از دریچه کارکرد، کارویژه­ها و کارآمدی «اینستکس» می‌باشد.

اینستکس؛ نقطه عطف روابط آتی اقتصادی ایران و اروپا

متعاقب خروج آمریکا از توافق برجام در اردیبهشت‌ماه 97 و اعمال مجدد تمامی تحریم‌ها علیه جمهوری اسلامی ایران، متعاهدان اروپایی به این توافق درصدد یافتن راهکاری برای حفظ برجام و بهره‌برداری ایران از منافع اقتصادی برجام در عین پایبندی کامل تهران به این توافق برآمدند که درنهایت، سه کشور اروپایی امضاکننده برجام اقدام به رونمایی و راه‌اندازی «ابزار حمایت از تبادلات تجاری» یا «اینستکس» در تاریخ 11 بهمن 1397 (۳۱ ژانویه ۲۰۱۹) نمودند.بر اساس بیانیه سه کشور اروپایی متعاهد به برجام، تمرکز اولیه اینستکس بر تجارت مشروع در حوزه‌های بسیار ضروری نظیر دارو، کشاورزی و تجهیزات پزشکی است؛ عملیاتی شدن این سازوکار ویژه مالی به‌صورت مرحله‌به‌مرحله انجام می‌گیرد و کشورهای ثالث در بلندمدت می‌توانند از این سازوکار استفاده کنند؛ و درنهایت، با توجه به آنکه این ابزار ویژه مالی در چارچوب بالاترین استانداردهای بین‌المللی پول‌شویی و مقابله با تروریسم مالی فعالیت خواهد کرد، اروپا از ایران انتظار دارد که برنامه اقدام «گروه ویژه اقدام مالی» (FATF) را به‌صورت کامل و در اسرع وقت به تصویب رسانده و اجرایی نماید. بااین‌حال، در سوی دیگر این پیوستار، جمهوری اسلامی ایران قرار دارد که جزییات اینستکس برای آن کاملاً مشخص نیست، بطوریکه معاون سیاسی وزیر خارجه ایران، پیش از حضور در یازدهمین نشست کمیسیون مشترک برجام در وین مورخ 15 اسفند 1397 (6 مارس 2019) در خصوص اینستکس چنین اظهار داشت که «اینستکس البته در ابتدای راه خودش است و هنوز نمی‌دانیم چگونه می‌تواند مشکل‌گشا باشد و چگونه کار کند». این مقام وزارت خارجه نیز پس از برگزاری کمیسیون برجام که با محوریت اینستکس برگزار شده بود، اظهار داشت: «البته باید منتظر بمانیم تا اینستکس عملیاتی شود و در عمل ببینیم چگونه می‌تواند وظایف خودش را انجام دهد».

علاوه بر ابهام در کارکرد اینستکس، مسئله پیش روی دیگر اینستکس در کوتاه‌مدت این است که نهاد متناظر با این سازوکار ویژه مالی هنوز در ایران راه‌اندازی و اجرایی نشده است؛ هرچند قدم‌های اولیه در این خصوص برداشته شده و تیم اقتصادی ایران در جریان یازدهمین نشست کمیسیون برجام توضیحاتی در خصوص نهاد ایرانی متناظر اینستکس ارائه کرده است. سومین چالش در خصوص این ابزار ویژه مالی نیز مربوط به سرنوشت برنامه اقدام «گروه ویژه اقدام مالی» بوده که کماکان تصمیم گیران ایرانی در خصوص تصویب یا عدم تصویب آن به اجماع نظر دست نیافته‌اند. گروه ویژه اقدام مالی در جلسه 3 اسفند 1397 (22 فوریه 2019) اعلام کرد که تا ماه ژوئن ۲۰۱۹ به ایران مهلت داده شده تا انتظارات FATF در زمینه مبارزه با تأمین مالی تروریسم و پول‌شویی را محقق سازد. از سوی دیگر، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز تعیین تکلیف لوایح چهارگانه را به سال 1398 موکول کرده است. در پرتو اهمیت و کارویژه اینستکس برای روابط اقتصادی ایران و اروپا در سال آینده و همچنین با توجه به موضوعات و چالش‌های مطروحه برای هر دو طرف، چشم‌انداز روابط اقتصادی ایران و اروپا در سال 1398 از سه وضعیت (سناریو) خارج نیست: 1. وضعیت ایستایی (واقع‌بینانه)؛ 2. وضعیت پویایی (خوش‌بینانه)؛ 3. وضعیت واگرایی و تنش (بدبینانه)

سناریو 1. وضعیت ایستایی در روابط اقتصادی ایران و اروپا در سال 1398 (سناریو واقع‌بینانه)

ابزار حمایت از تبادلات تجاری (اینستکس) در آینده تعاملات اقتصادی ایران و اروپا از نقشی محوری برخوردار است، حال‌آنکه موضوعاتی نظیر سرنوشت لوایح چهارگانه مرتبط با «گروه ویژه اقدام مالی»، نوع کالاهای قابل‌تبادل، وضعیت تراکنش‌های مالی و مهم‌تر از همه، مرحله‌ای بودن اجرا و ورود دیگر کشورها به این سازوکار ویژه مالی عواملی است در نیل به این وضعیت که روابط اقتصادی دوجانبه در سال 1398 همچنان گرفتار در رویه‌های اجرایی اینستکس خواهد بود و گشایشی در روابط اقتصادی دوجانبه در سال 1398 شکل نخواهد گرفت.

فارغ از آنکه لوایح چهارگانه به‌طور کامل از سوی جمهوری اسلامی ایران تائید و اجرایی شود و همزمان تمامی ابهامات حول سازوکار اینستکس از سوی طرف‌های اروپایی برطرف گردد – که البته تحقق هر دو مورد چندان محتمل نخواهد بود – رویکرد مرحله‌ای و تأخیری اروپا در بهره‌برداری از اینستکس بیانگر آن است که در کوتاه‌مدت (احتمالاً تا پایان سال 1398)، تهاتر صرفاً در سطح کالاهای اساسی که عملاً تحریم پذیر هم نیستند، خواهد بود. ازاین‌رو، نه‌تنها امیدواری اندکی در خصوص ورود دیگر کشورهای غیراروپایی بخصوص روسیه، چین و هند در این سازوکار وجود دارد، بلکه هیچ امیدی به تجارت در حوزه کالاهای اساسی با شرکت‌های مطرح اروپایی که نگران از تبعات تحریم‌های ثانویه آمریکا هستند، در غالب این سازوکار وجود ندارد و لذا، چشم‌انداز روابط اقتصادی بین ایران و اروپا در سال 1398 در وضعیتی ایستا قرار خواهد گرفت و هرچه بیشتر –بنا به تعبیر وزیر امور خارجه ایران در صفحه خود در توییتر– کاسه صبر ایران را لبریز خواهد کرد.

سناریو 2. وضعیت پویایی در روابط اقتصادی ایران و اروپا در سال 1398 (سناریو خوش‌بینانه)

اروپا نگاهی امنیتی به ماهیت توافق برجام دارد و حفظ آن را در شرایط خروج آمریکا از این توافق در راستای امنیت منطقه‌ای خود توصیف می‌کنند. علاوه بر این، اروپا به‌هیچ‌وجه تمایل ندارد یکجانبه­گرایی آمریکای ترامپ، تلاش‌های دیپلماتیک آن‌ها که در چارچوب چندجانبه گرایی بدست آمده را تحت‌الشعاع قرار دهد. بر این اساس، آنچه کشورهای اروپایی به‌عنوان راه‌حل‌هایی برای منفعت ایران از منافع اقتصادی برجام مطرح و اجرایی کرده‌اند، بیش از آنکه در راستای حفظ منافع ایران باشد، مرتبط با اعتبار و جایگاه اروپا در نظام جهانی می‌باشد. با توجه به اهمیت راهبردی حفظ برجام برای کشورهای اروپایی، آن‌ها در سال 1398 تلاش خواهند کرد تا اینستکس را به‌عنوان حلقه واصل اقتصاد ایران و اروپا در کوتاه‌ترین زمان ممکن به‌صورت کامل راه‌اندازی نمایند تا جمهوری اسلامی ایران از مزایای اقتصادی برجام منتفع گردد. نگاه نسبتاً خوش‌بینانه اما مشروط وزیر امور خارجه ایران به این سازوکار مالی مؤید حرکت –هرچند آهسته– اروپا در مسیر درست حفظ و گسترش روابط اقتصادی بدون تأثیرپذیری از تحریم‌های ثانویه آمریکا است. در این بین، بنگاه‌های کوچک و متوسط اروپایی که و بخصوص آن دسته از کسب‌وکارهایی که در بازار و اقتصاد آمریکا حضور ندارند، می‌توانند طرف تجاری مطلوب ایران در سال 1398 به شمار آیند.

در حال حاضر، 99 درصد از تجارت در سطح اتحادیه از سوی 23 میلیون بنگاه کوچک و متوسط اروپایی صورت گرفته که این مقدار برابر با 66 درصد شغل‌های موجود در اتحادیه است. این آمار و ارقام حاکی از این موضوع است که بیش از نیمی از ارزش‌افزوده‌ی تزریق‌شده به اقتصاد اتحادیه اروپا از سوی این بنگاه‌ها صورت گرفته است. با توجه به نقش حائز اهمیت بنگاه‌های کوچک و متوسط در اقتصاد اروپا، چنانچه اینستکس به‌خوبی و به‌طور کامل اجرایی شود، ظرفیت بالقوه‌ای در عرصه تعامل و همکاری با بنگاه‌های کوچک و متوسط اروپایی در پیش روی ایران گشوده خواهد شد و می‌تواند به روابط اقتصادی ایران و اروپا در سال 1398 پویایی و تحرک بخشد.

سناریو 3. وضعیت واگرایی و تنش در روابط اقتصادی ایران و اروپا در سال 1398 (سناریو بدبینانه)

اروپا همواره اظهار داشته که توافق برجام صرفاً به یکی از چالش‌های آن‌ها با ایران (یعنی برنامه هسته‌ای) پرداخته است و دیگر حوزه‌های اختلاف‌برانگیز نظیر حقوق بشر، برنامه موشکی، تروریسم و فعالیت‌های منطقه‌ای جمهوری اسلامی باید در چارچوب و رویه دیگری مورد مذاکره و توافق قرار گیرد. همزمان با خروج آمریکا از برجام و ناتوانی نسبی اروپا در عمل به تعهدات خود در برجام در غیاب آمریکا باعث شد تا کشورهای اروپایی متعاهد به برجام شروع به اتخاذ مواضع سختگیرانه در قبال دیگر موضوعات اختلافی ایران نمایند و در قالب تلاشی دسته‌جمعی یا به‌صورت منفرد، بر ایران یا هم‌پیمانان منطقه‌ای آن فشار آورده و مورد تحریم قرار داده‌اند تا به‌زعم خود، رفتار تهران را تغییر دهند. بااین‌حال، هدف اصلی‌تر آن‌ها از اعمال این‌گونه فشارها این است که دراثنای تلاش برای حفظ برجام، آمریکا را در برابر خود قرار ندهند. به همین دلیل، به‌غیراز مسئله هسته‌ای که در نتیجه توافقی بین‌المللی بدست آمده است و قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل آن را تائید کرده است، اروپا و آمریکا در دیگر حوزه‌های چالش‌برانگیز با ایران، کمترین واگرایی و اختلاف‌نظر را داشته و دارند. ازاین‌رو، این قبیل رفتار از سوی اروپا که همزمان با تعلل و ناتوانی در اجرای کامل تعهدات اقتصادی ذیل متن برجام در تلاش برای اعمال فشار و اجبار ایران به مذاکرات در دیگر حوزه‌ها هستند، باعث خواهد شد تا اساساً تنش در روابط ایران و مجموعه اروپا یا کشورهای مؤثر اروپایی (آلمان، فرانسه و بریتانیا) افزایش یافته و تلاش‌های صورت گرفته در چارچوب اینستکس که این سه کشور اروپایی سهامدار و تصدی آن را بر عهده دارند، کُند گردیده یا به‌طورکلی متوقف شود.

جمع‌بندی

سرعت و پویایی تحولات بین ایران و اروپا به‌گونه‌ای است که هر یک از سه وضعیت و سناریویی که تشریح شد، قابلیت تحقق در سال 1398 را دارد و متعاقباً تأثیر خود را بر اقتصاد ایران-اروپا خواهد گذاشت. آنچه در این بین حائز اهمیت و توجه است، نوع نگاه متفاوت کشورهای اروپایی به مسئله ایران و حتی در سطحی جزئی‌تر، نوع نگاه متفاوت احزاب درون یک کشور اروپایی به جمهوری اسلامی ایران می‌باشد و همین عامل باعث شده تا صدای واحد و منسجمی از اروپا شنیده نشود. به‌رغم تمایل اروپا برای حفظ برجام، برخی کشورهای اروپایی حاضر به پرداخت هزینه برای این توافق نیستند و بیشتر در حال بازی با کارت برجام برای حفظ ایران در این توافق و همچنین راضی نگه‌داشتن آمریکا هستند تا اینکه احتمالاً نتایج انتخابات در ایران (1398) یا آمریکا (1399) مسیر پیش روی برجام را بهتر و دقیق‌تر نشان دهد. تردیدی نیست که کشورهای اروپایی از طریق راه‌اندازی اینستکس صرفاً در تلاش برای بسترسازی جهت تجارت کمپانی‌ها و بنگاه‌های اقتصادی (بدون ارتباط مستقیم مالی) با ایران هستند و این شرکت‌ها هستند که باید بر مبنای هزینه-فایده و با توجه به تأثیرات و تبعات تحریم‌های ثانویه آمریکا، حضور یا عدم حضور خود در بازار ایران را مشخص نمایند.

درمجموع، بر اساساً آنچه اشاره شد، چنانچه روابط بین ایران و اروپا دچار آسیب‌پذیری جدی نشود، اینستکس در سال 1398 صرفاً به ایران در تهاتر کالاهای اساسی با بنگاه‌های کوچک و متوسط اروپایی (و نه غیراروپایی) کمک خواهد کرد. بر این اساس، گشایش اقتصادی یا ورود سرمایه و نقدینگی خارجی به اقتصاد ملی و تسری کارکردهای این سازوکار ویژه مالی به دیگر مناطق جغرافیایی (هند، روسیه و چین) در سال 1398 محتمل نخواهد بود.

ماهنامه نامه آینده‌پژوهی، شماره 60، فروردین 1398